我國社會穩(wěn)定風險評估的經(jīng)驗、問題與對策

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對我國突發(fā)事件應(yīng)急管理制度統(tǒng)一進行了頂層設(shè)計與戰(zhàn)略部署，在巨災(zāi)保險制度、網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件處置機制、重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制、公共安全體系、食品藥品安全監(jiān)管制度、安全生產(chǎn)管理體制、隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制、立體化社會治安防控體系、互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制和信息安全、國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略等方面均做出了統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)規(guī)定。尤其是在完善重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制方面，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。建立暢通有序的訴求表達、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。”

一、我國開展社會穩(wěn)定風險評估的進展情況

社會穩(wěn)定風險評估指在重大事項（重大決策、重大工程項目、重大活動及重要基礎(chǔ)設(shè)施等）制定、出臺及實施前，通過系統(tǒng)的調(diào)查，科學的預(yù)測、分析、研判和評估對可能影響社會穩(wěn)定的諸因素進行分析，評估發(fā)生危害的可能性，對不同的風險進行等級管理，并制定風險應(yīng)對策略和預(yù)案，采取措施防范、降低、消除風險的工作，從而有效規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項實施過程中可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風險。社會穩(wěn)定風險評估機制實質(zhì)上是以“維穩(wěn)”為主軸，推動政府與公民互動，最終實現(xiàn)經(jīng)濟社會的有序良性發(fā)展。

二、各地開展社會穩(wěn)定風險評估的主要做法及共同特點

盡管各地方政府重大決策社會穩(wěn)定風險評估的范圍、內(nèi)容和程序存在差異，但還是存在一些共同特點：

第一，社會穩(wěn)定風險評估的評估范圍主要集中在三大矛盾突出領(lǐng)域：一是重大決策。包括與群眾利益密切相關(guān)的重大政策、改革改制方案、社會保障、社會管理措施以及建設(shè)規(guī)劃的出臺等。二是重大項目。可能在較大范圍或較長時間內(nèi)對人民群眾生產(chǎn)生活造成影響的有關(guān)資源開發(fā)利用、環(huán)境保護及城鄉(xiāng)發(fā)展等重點工程建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施項目、公益性項目、工業(yè)項目、房地產(chǎn)開發(fā)項目等。三是其他重大事項。包括涉及諸多利益群體或較大群體利益的行業(yè)政策調(diào)整，影響大、涉眾廣、情況復(fù)雜的大型活動，以及涉及較多群眾切身利益和可能引發(fā)群眾集體上訪、群體性事件的事項和國際社會關(guān)注的事項等。

第二，社會穩(wěn)定風險評估的內(nèi)容主要集中在合法性、合理性、可行性和安全性四個方面。合法性評估是指被評估的事項是否符合黨和國家大政方針，是否與現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)相抵觸，是否有充足的政策、法律依據(jù)；是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律；所涉及的利益調(diào)整、利益調(diào)節(jié)對象和范圍是否界定準確，調(diào)整、調(diào)節(jié)的依據(jù)是否合法，是否符合規(guī)定的議事決策程序。合理性評估是指重大決策的制定和出臺是否堅持以人為本，是否符合大多數(shù)群眾的利益；是否超越絕大多數(shù)群眾的承受能力；是否得到絕大多數(shù)群眾的理解和支持，是否符合人民群眾的現(xiàn)實利益和長遠利益。可行性評估是指重大決策的制定和出臺是否征求了廣大群眾的意見，并組織開展前期宣傳解釋工作；是否符合本地經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平；是否有科學依據(jù)，是否考慮到時間空間、人力物力財力等制約因素，是否有具體、詳實的方案和完善的配套措施，是否會給其他地方、其他行業(yè)、其他群眾帶來負面影響；是否體現(xiàn)相關(guān)政策的連續(xù)性和嚴密性以及實施該項目的時機是否夠成熟。安全性評估是指重大決策的制定和出臺是否按照程序經(jīng)過嚴格的審查審批；是否符合廣大人民群眾的根本利益；是否存在引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問題；是否存在其他影響社會穩(wěn)定的隱患以及是否有相應(yīng)的預(yù)測預(yù)警措施和應(yīng)急處置預(yù)案。

第三，社會穩(wěn)定風險評估的程序可歸納為五個基本步驟：成立評估小組、確定評估項目、制定評估方案、組織進行評估、落實維穩(wěn)措施。具體組織開展社會穩(wěn)定風險評估工作時，一般又有六個程序：責任部門先期自行評估、主管部門進行審查、主管部門確定實施意見、信訪維穩(wěn)部門進行備案、責任部門落實措施、信訪維穩(wěn)部門和主管部門進行跟蹤督導(dǎo)。

三、各地開展社會穩(wěn)定風險評估所積累的經(jīng)驗及需解決的問題

各地方政府在開展重大決策社會穩(wěn)定風險評估中，積累了一些成功的做法和經(jīng)驗，主要有以下五個方面：

第一，黨政齊抓共管、各部門協(xié)同配合，形成合力。江蘇淮安市建立了黨政齊抓共管、各職能部門(發(fā)改委、環(huán)保、國土、建設(shè)、安檢、公安、工商、宣傳等)縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)、橫向分工協(xié)作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，各部門既各司其職、各負其責, 又在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下相互支持、密切配合。四川遂寧市邀請人大、政協(xié)和社會各界代表參加，對重大事項社會穩(wěn)定風險程度進行集體會審。浙江定海等地注重充分調(diào)動社會力量參與評估，建立起多元評估機制。

第二，把社會穩(wěn)定風險評估工作與責任主體相結(jié)合，提高社會穩(wěn)定風險評估工作的操作性和有效性。江蘇淮安等地明確重大事項決策的提出部門、政策的起草部門、項目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門均為重大事項社會穩(wěn)定風險評估的責任主體。涉及到多部門、職能交叉難以界定評估直接責任部門的重大事項，由黨委、政府指定評估責任部門。

第三，注重評估過程中的矛盾調(diào)解工作。貴州銅仁等地在社會穩(wěn)定風險評估中，充分預(yù)測潛在風險，扎實細致地進行矛盾排查，堅持調(diào)解優(yōu)先，讓調(diào)解成為風險“穩(wěn)壓器”，防范風險演變，為貿(mào)然決策帶上“緊箍咒”，實現(xiàn)了社會發(fā)展和穩(wěn)定統(tǒng)籌推進。海南社會穩(wěn)定風險評估逐步形成“五到位”的工作標準：對群眾的合理訴求必須切實解決到位；對群眾的不合理訴求必須宣傳、解釋和對話到位；對確實存在困難的群眾必須包干負責幫扶到位；對不明真相參與上訪鬧事的部分群眾法制教育到位；對無理取鬧借機制造事端謀取私利的骨干分子依法打擊到位。

第四，把社會穩(wěn)定風險評估工作和目標考核、干部考核相結(jié)合，嚴格問責制度。江蘇淮安等地在社會穩(wěn)定風險評估工作中，建立了以目標管理為核心的問責制度。把社會穩(wěn)定風險評估工作納入各地各部門年度目標責任狀和社會治安綜合治理考核體系，考核結(jié)果直接計入年度目標總分。同時還堅持把社會穩(wěn)定風險評估工作納入干部隊伍政績考核，堅決實行干部任用穩(wěn)定工作“一票否決制”。

第五，重視發(fā)揮專業(yè)評估機構(gòu)和專家的作用，引進第三方參與機制。江蘇淮安高度重視專家評估的作用，建立評估專家組、評估人才庫，發(fā)揮專業(yè)評估機構(gòu)的作用。江蘇淮安基本上形成了覆蓋全市的“穩(wěn)評”工作專家網(wǎng)絡(luò)，并成立社會穩(wěn)定風險評估工作指導(dǎo)處，成立了國內(nèi)首家“穩(wěn)評”專業(yè)機構(gòu)。重慶九龍坡區(qū)等地在風險評估工作中，注重引進第三方參與機制，委托具有資質(zhì)的第三方機構(gòu)進行評估，提升了決策的科學性、透明度和公信力。上海探索了一套社會穩(wěn)定風險評估標準，出臺《重大事項社會穩(wěn)定風險評估指南》，積極探索引入第三方咨詢和研究機構(gòu)參與風險評估。

與此同時，各地推行重大決策社會穩(wěn)定風險評估中也存在的一些問題，主要表現(xiàn)在以下五個方面：

第一，社會穩(wěn)定風險評估主體的獨立性和客觀性不夠，評估的決策者與實施者存在合二為一的現(xiàn)象。在一些地方，社會穩(wěn)定風險評估采用“屬地管理”以及“誰主管誰負責”原則，評估的決策者與實施者存在合二為一的現(xiàn)象。雖然有的地方規(guī)定“可委托社會中介機構(gòu)開展重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險評估”，“可委托中介機構(gòu)在項目可行性研究報告評估時一并對社會穩(wěn)定風險進行評價，也可委托中介機構(gòu)單獨對社會穩(wěn)定風險進行評價”，但缺乏強制性和約束力。社會穩(wěn)定風險評估主體的獨立性不夠，影響評估結(jié)論的客觀性，容易導(dǎo)致評估流于形式。

第二， 社會穩(wěn)定風險評估的程序不規(guī)范、不透明，風險溝通與信息公開渠道不暢通，存在重結(jié)果輕程序、走過場現(xiàn)象。在一些地方，政府職能部門為保證重大項目建設(shè)進度，在項目論證、審批、推進等環(huán)節(jié)操作程序不規(guī)范、不透明，在實際工作中，真正列入社會穩(wěn)定風險評估的事項還比較少，大部分地區(qū)還沒有把社會穩(wěn)定風險評估作為重大事項決策的必經(jīng)程序，存在將社會穩(wěn)定風險評估作為重大決策出臺后補做程序的“認認真真”地“走程序”現(xiàn)象。此外，重大事項社會穩(wěn)定風險溝通與信息公開環(huán)節(jié)缺失，渠道不暢通，導(dǎo)致某些利益方對重大事項的了解不充分，群眾的合理利益訴求無法得到表達。

第三，社會穩(wěn)定風險評估的標準不統(tǒng)一，隨意性較大，權(quán)威性不足。由于對社會穩(wěn)定風險的大小缺乏客觀的量化標準，加之影響社會穩(wěn)定因素的不確定性和復(fù)雜性，目前對社會穩(wěn)定風險等級的劃分還沒有統(tǒng)一的標準。社會穩(wěn)定風險評估標準大多采用語言評價等方式，缺乏詳細的定量規(guī)定，導(dǎo)致隨意性較大，權(quán)威性不足，可操作性較差。

第四，社會穩(wěn)定風險評估基本上是政府的自我評價，公民和社會組織的有效參與不足。在一些地方，社會穩(wěn)定風險評估基本上是政府的自我評價，存在“一面倒”現(xiàn)象，好評如潮，出現(xiàn)形象工程、政績工程的苗頭。各地大量報道實施評估后的效果, 如實現(xiàn)了群眾滿意度 100%、零上訪、“三無”目標等。而公民和社會組織的有效參與不足，代表廣泛性不夠，對具體事項的認知度不高，存在民主參與中的形式主義。

第五，社會穩(wěn)定風險評估的責任主體不明確，監(jiān)督與責任追究機制不健全。在一些地方，社會穩(wěn)定風險評估的牽頭政府職能部門不統(tǒng)一，導(dǎo)致責任主體不明確。對于社會穩(wěn)定風險評估工作中出現(xiàn)的一些問題，如應(yīng)進行風險評估而未評估，或在評估工作中搞形式主義、弄虛作假，造成評估失實，或防范化解工作不落實、不到位，引發(fā)不穩(wěn)定問題和群體性事件，給社會穩(wěn)定造成嚴重影響的，各地雖然規(guī)定要嚴肅追究有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責任，但如何落實問責大多缺乏可操作性的細則和程序保障。雖然一些地方建立了行政過錯責任調(diào)查和責任追究聯(lián)動機制，但工作機構(gòu)都由本級部門組成，容易產(chǎn)生“條條”與“塊塊”之間的問責處置不到位。

四、進一步推進和完善社會穩(wěn)定風險評估工作的政策建議

第一，成立相對獨立的社會穩(wěn)定風險評估專門機構(gòu)，推動由“保穩(wěn)定”（即“維穩(wěn)”）向主動“創(chuàng)穩(wěn)定”的根本轉(zhuǎn)變。應(yīng)強調(diào)并堅持社會穩(wěn)定風險評估主體的相對獨立性和超脫性，區(qū)分社會穩(wěn)定風險評估的決策者與實施者，從一開始就貫徹“管辦分離”要求。因此，應(yīng)成立相對獨立的社會穩(wěn)定風險評估專門機構(gòu)，由專門機構(gòu)和專人來負責具體抓，積極推動社會穩(wěn)定風險評估工作由“保穩(wěn)定”（即“維穩(wěn)”）向主動“創(chuàng)穩(wěn)定”的根本轉(zhuǎn)變。具體操作時，可在維穩(wěn)辦下設(shè)社會穩(wěn)定風險評估專門的常設(shè)機構(gòu), 占一定編制, 負責本地區(qū)的日常評估規(guī)劃、評估測評和評估反饋，以保證評估結(jié)果的公平、公正。在具體項目的評估工作中，可設(shè)立臨時性的項目小組, 不占編制，主要納入相關(guān)的決策部門、主管部門、審批部門和一些專門的評估機構(gòu)、專家?guī)斓戎悄覉F, 負責該項目的整個評估工作。

第二，進一步明確社會穩(wěn)定風險評估的內(nèi)容和重點。當前社會穩(wěn)定風險評估的主要內(nèi)容，是與群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目、與社會公共秩序相關(guān)的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢赡苡绊懮鐣€(wěn)定的因素開展系統(tǒng)調(diào)查、科學預(yù)測和評估，制定風險應(yīng)對策略和預(yù)案。具體來說，當前社會穩(wěn)定風險評估的重點和要點主要為六個方面：合法性評估、合理性評估、適時性評估、風險性評估、可控性評估、長遠性評估。

第三，規(guī)范社會穩(wěn)定風險評估的程序和標準。社會穩(wěn)定風險評估是在重大決策出臺前落實“關(guān)口前移”要求的前置性制度安排和程序設(shè)計，強調(diào)防患于未然；是為重大決策設(shè)置的一道“剛性門檻”，是事前不可或缺的“必備程序”而不是事后補做的“倒置”行為。要認真貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和要求，加強重大決策程序建設(shè)，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定、跟蹤反饋和責任追究等作為社會穩(wěn)定風險評估的必經(jīng)程序，進一步規(guī)范社會穩(wěn)定風險評估的程序和標準。根據(jù)社會穩(wěn)定風險評估的合法性、有益性和支持度要求，明確處理標準：其一，對不合法或不符合廣大人民群眾根本利益的擬決策事項，必須及時終止。其二，對既合法、又符合群眾長遠利益，但超出群眾現(xiàn)實承受能力或多數(shù)群眾不贊成的擬決策事項，分兩種情況處理：評定的社會穩(wěn)定風險等級在某地區(qū)風險承受能力范圍之內(nèi)的，對決策事項先試行，經(jīng)試行良好、未出現(xiàn)穩(wěn)定風險的，可正式施行；評定的社會穩(wěn)定風險等級超出某地區(qū)風險承受能力的，決策暫緩出臺，按風險消減對策改進決策內(nèi)容，取得群眾支持后，再次進入評估程序。其三，對合法性、有益性、群眾支持度均達標的擬決策事項，可以實施。從而真正做到：凡是不能使絕大多數(shù)群眾受益的事情不做，凡是不能得到絕大多數(shù)群眾支持的政策不出臺，凡是未經(jīng)社會穩(wěn)定風險評估的項目不審批，凡是經(jīng)社會穩(wěn)定風險評估后社會矛盾沒有得到化解的不實施，防止在決策、審批等前端環(huán)節(jié)因工作不當引發(fā)新的社會矛盾。

第四，暢通社會穩(wěn)定風險溝通與信息公開的渠道，拓展公民和社會組織有效參與的路徑。社會穩(wěn)定風險評估過程，既是聽取民意，摸排社會穩(wěn)定風險的過程；更應(yīng)是相關(guān)利益主體共同協(xié)商，積極進行社會穩(wěn)定風險溝通的過程。要暢通社會穩(wěn)定風險溝通與信息公開的渠道，確保群眾擁有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和決定權(quán)。要充分考慮各方利益主體尤其是弱勢群體的切身利益。要積極拓展公民和社會組織有效參與的路徑，采取輿情民意調(diào)查、相關(guān)利益群體協(xié)商、聽證會、評審會、走訪座談、問卷調(diào)查、媒體公示等方式，多途徑、多渠道廣泛征求意見。要充分發(fā)揮專家和社會組織在社會穩(wěn)定風險評估中的作用，促進評估工作專業(yè)化和規(guī)范化。

第五，將社會穩(wěn)定風險評估工作納入各級地方政府的政績考核機制，明確社會穩(wěn)定風險評估的責任主體，運用嚴格的責任倒查機制確保全程落實社會穩(wěn)定風險評估責任。在社會穩(wěn)定風險評估工作中，應(yīng)加強對社會穩(wěn)定風險評估主體與決策主體的問責。應(yīng)將社會穩(wěn)定風險評估工作納入各級地方政府的政績考核機制，明確社會穩(wěn)定風險評估的責任主體。責任倒查機制是確保社會穩(wěn)定風險評估落到實處的重要環(huán)節(jié)。責任倒查的實施者是各級監(jiān)督機構(gòu)，責任追究對象是評估機構(gòu)和決策機構(gòu)的主要負責人和相關(guān)責任人員。

第六，將社會穩(wěn)定風險評估融入政府決策科學化民主化法治化以及行政決策程序建設(shè)的各項舉措中，合力推進。社會穩(wěn)定風險評估具有源頭性、根本性、基礎(chǔ)性特點，是對行政權(quán)力的監(jiān)督、制約和管理，是一種對管理的管理，體現(xiàn)的是現(xiàn)代法治精神最本質(zhì)屬性，是行政管理科學化的最高形式。因此，要盡快將社會穩(wěn)定風險評估納入法制化軌道，作為矛盾糾紛化解的首要環(huán)節(jié)和第一道防線。社會穩(wěn)定風險評估要與加快以改善民生為重點的社會建設(shè)結(jié)合起來，與推進行政管理體制改革結(jié)合起來。應(yīng)將政府常態(tài)行政管理和社會穩(wěn)定風險管理有機結(jié)合起來，體現(xiàn)“共性和個性”的統(tǒng)一。應(yīng)形成一條管理鏈條來連接政府行政管理、風險管理、應(yīng)急管理，確保社會穩(wěn)定風險評估的各項創(chuàng)新舉措真正落地。社會穩(wěn)定風險評估應(yīng)具有“流域管理”的意識和方法，將事前評估、事中評估和事后評估統(tǒng)一起來，將上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和下級監(jiān)督整合起來，建立全方位、多層面的風險防范體系，實現(xiàn)從點式、階段性風險管理向線性、連續(xù)式風險管理的跨越。